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“安全生产”监察体制的探讨
    2006年09月30日
“安全生产”监察体制的探讨
新闻来源:特种设备检测中心
发布日期:2005-1-27

“安 全 生 产” 监 察 体 制 的 探 讨

石家骏

(国家质量技术监督局锅炉压力容器安全监察局)


我们所说的“安全生产”,目前可包含职业安全、交通安全(包括道路、铁路、航运、航空等)、煤矿和矿山安全、特种设备安全(包括锅炉、压力容器、压力管道及电梯、起重机械、厂内机动车辆、游艺机和游乐设施、客运索道,防爆电气等,还有核设施)、消防安全、爆炸危险性物品安全等。按其工作对象,可分为两大类,一类是以人为对象,即职业安全,是以职业者为对象,以提供从事社会工作的各种职业者的个人保护和防止周围环境(如尘、毒)对职业者的损害为出发点,目的是保护职业者的人身安全;其他都是以具有潜在危险性的设施、设备、环境为对象,以防止造成人员重大伤亡、财产巨大损失和社会重大影响为出发点,目的是保障社会公共安全。

世界各国政府都非常重视“安全生产”工作,都制定法律、法规、规范和标准,设立专门安全监察机构进行强制性的监督管理。我国党和政府历来十分重视“安全生产”工作,在宪法明确规定国家保护财产和人民生命安全,制定了有关法律、法规,并设立各种机构、部门进行监督管理。近一段时期以来,一些重大事故的发生,引起了党和国家领导人的高度重视,做出许多重要指示,国务院也给予部署,各地也积极行动起来,对做好“安全生产”工作有一个很大的推动。目前,安全生产监督管理体制有了一些变动,进一步加强了综合管理机构的职能。但要建立一个强有力的监察机制,有效地遏制事故的发生,还必须对“安全生产”监察工作在认识上、具体做法上有所突破和创新。要分析我国目前“安全生产”监察体制的状况,并参照世界有关国家的现行做法,建立符合我国国情的、有效的“安全生产”监察体制。

1998年以来的政府机构改革,一些专门安全监察机构发生了某些变化。变化较大的有职业安全、特种设备安全、煤矿安全,并产生了一些新的矛盾。这些矛盾的产生,有的是机构设置、职能交叉问题,但重要的还是认识问题。

 

一、安全监察工作应以专门安全监察机构为主

一些人认为要搞好“安全生产”,就必须强调综合部门的作用,统一进行监察,这不现实,也和世界通行做法不符。由于“安全生产”涉及到许多领域,包括各个方面,并各自具有不同的特点,因此,必须设立专门机构,并以监察的对象来进行设置。就是在这次机构改革前,作为安全生产综合管理的劳动部门,其内也是设立了一些专门机构,如职业安全、锅炉压力容器安全 、矿山安全等机构,并各自行使职能,其业务工作也互不干预。虽然当时在原劳动部内,也设立了一个安全生产管理局,意图为全国“安全生产”的综合监督管理部门,但由于其地位限制,并没有真正起到希望起到的作用。因此,建立怎样的专门机构,赋予什么样的职能和责任,专门安全监察机构与综合监督管理机构的关系,必须明确。至于这些机构是为独立的行政部门或归属哪一个政府部门,并不十分重要。世界上一些国家,对“安全生产”的监察,都设有专门机构,有的国家也归属在各个不同政府部门或各自单独设置,都在各自的职能范围内履行职责,一般不设综合的行政监督管理机构。在专门监察机构设置时,必须考虑到某一个监察对象是否影响到全社会,或只在某一领域。对牵涉到所有部门的监察对象,如职业安全、特种设备安全、道路安全、消防安全、危险性物品安全等,应设立跨部门、跨行业的独立的监察部门;对只影响到某一部门或某一个特殊行业,如煤矿安全、铁路安全、航运、航空等,也可设立带有行业监督管理性质的部门。

考虑到我国目前的实际情况,设立一个综合机构来综合监督管理“安全生产”是需要的,但这样的综合监督管理机构,不应该既负责综合监督管理,又从事一些具体的工作,既包括对其他领域的综合管理,又要包括一个具体专门安全监察机构的工作,而应该是一个高层次的监督管理机构,能代表国务院和各地政府监督管理“安全生产”工作,其职责是协调、监督,包括监督各“安全生产”专门监察机构的工作,安排一些大的“安全生产”活动等。

在这里,还必须指出,因“安全工作”的特殊性,重要性,而常常与生产、社会活动产生矛盾。一些行业、企业,为了追求利润,往往忽视安全,如不按规定给职工配备必要的劳动保护和作业环境,在产品上忽视安全质量等等。因此,在设立“安全生产”监察监督管理机构,包括行业监督管理部门时,必须考虑其独立性。

 

二、“安全生产”的监察必须以强化日常监察为主

    要做好“安全生产”工作,必须强化专门机构的日常监察。各专门安全监察机构必须依照法律、法规、规章所赋予的职责,做好日常的监察工作,包括实行许可准入制度、定期检验检查制度、人员上岗制度等。在日常的监察工作中,各安全监察机构不但要有职,必须要有权,即有对不安全的事故隐患的处罚权,即“一票否决权”。在进行事故的追究过程中,往往发现某某监察机构已经发了许多“责令整改的通知书”,就是因为一些部门及法人不履行,而监察机构就再没有强有力的措施。监察机构不但要有权,还必须赋有责任,即失职的责任,必须对失职者给予严肃处理。只有加重“企业责任”,强化专门监察机构的职权责,做好日常的监察工作,“安全生产”才能切实落到实处,才能得到保障。

开展必要的“安全生产大检查”也是必须的,这种检查主要是能够起到督查作用。“安全生产大检查”不但要检查企业的“安全生产”管理情况,而且要检查各级政府对“安全生产”的方针、政策的贯彻,对安全隐患、事故的处理,要检查专门安全监督管理机构的工作。对“安全生产”工作中的失职行为,应该提请有关部门进行处理,并给予通报。

 

三、必须正确处理安全监察监督管理工作中的关系

机构设置及其职能,在具体工作中总会产生交叉,一些监察监督部门、管理部门,甚至某些企业为了自身的利益,相互产生矛盾,甚至产生抵触。要从“安全生产”的重要性,正确理解和处理“安全生产”监察监督管理工作的矛盾,也是建立“安全生产”监察体制,必须解决的问题。

首先必须正确处理“安全生产”监察工作之间以及与其他部门工作的关系。必须以职能优先原则,处理好各部门的工作关系,即综合机构与专门机构,专门机构工作优先;跨部门、行业专门机构与行业专门机构,跨部门、行业专门机构工作优先;“安全生产”监督工作与其他工作,“安全生产”监督工作优先。比如职业安全专门机构、特种设备安全监察机构的监察工作涉及到各个部门、各个行业,所有部门、行业必须首先接受监察。

第二必须做好安全监察监督管理部门的协调工作。一个部门、一个单位“安全生产”工作,牵涉到各个“安全生产”监察监督管理部门,因为专业不同,监察监督管理内容方式不同,就是在一个监察监督管理单位,由于具体的工作内容不同,也会由不同的人在不同的时期进行,关键是做好协调。就以一个制造鞭炮的企业来说,其“安全生产”工作至少包含职业安全、消防安全、危险性物品安全,要由职业安全、消防、公安部门进行监察,也可以在搞好各自日常监督的基础上,通过一些形式,联手进行综合监察。

第三必须正确处理安全监督与安全管理的关系。安全监督是政府为了实现保障公共安全而采取的一种政府行为,是站在超越部门利益的基础上的外界行为。包括依法进行监督、检查,各部门、各行业、各企业必须接受。安全管理是每个行业管理部门、每个单位、每个人的事。必须确立法人责任,也就是我们曾说过的“企业负责”。要求法人严格按照有关“安全生产”的法律、法规、规章,建立必要的制度,必须保证提供给职工必须的劳动保护、良好的工作环境,做好对危险性设备的日常管理和维护,保证其完好状态,发生安全事故必须负法律责任,得到严肃处理。行业主管部门要进行督促检查。

目前所提倡的“安全生产”方针,即“国家监察、工会监督、行业管理、企业负责”的方针,还是可以体现我国“安全生产”总的要求的。本文只对其中“国家监察”的有关体制问题进行探讨,供参考

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