上海市特种设备管理协会
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美国特种设备安全管理综述
    2006年09月30日
美国特种设备安全管理综述
新闻来源:中国特种设备检测研究中心
发布日期:2004-11-12 9:07:02
梁广炽 深圳市质量技术监督局特设处


   美国锅炉、压力容器、电梯、起重机械和游乐设施的安全管理有很大的差别,从多数州的立法顺序上,锅炉作为最早纳入强制性监管的设备于 1907 年就开始有法律规定,压力容器作为承压设备往往以锅炉法规扩充的形式出现,其管理职能也作为锅炉监管机构职能的延伸;电梯的广泛立法比锅炉晚几十年,约从 20 世纪 60 年代起各州才开始广泛立法;起重机械的大量法规出台始于 1970 年《联邦职业安全卫生法》通过后;游乐设施(特别是固定的游乐设施)广泛立法监管则是近几年的事。从安全特点和管理环节上分,锅炉、压力容器的设计和制造特别重要,所以锅炉、压力容器的监管从设计制造开始,逐渐扩展到修理使用环节,而焊接等隐蔽工程检查需要从制造过程进行,因此锅炉、压力容器的强制性检查从制造环节开始,并包括安装检查和测试、在用定期检查和修理承压元件的检查;电梯基本上可以通过安装检查和测试来保证安全性能,因此美国的电梯强制性检查从安装后检查和验收测试开始,现代电梯的重要特点是没有专门操作人员值守,电梯的可靠运行依赖严格的预防性维修保养,定期检查也就显得非常重要的;起重机械的操作环境繁杂多变,环境因素比起重机的性能更为重要,美国起重机械检查强调的是起重作业检查,包括起重机性能、载荷和环境的检查。游乐设施大量涉及公众安全,公众的微少伤害都会引起社会和媒体的广泛注意,给监管机构很大的政治压力,且游乐设施的品种繁多,不断推陈出新,使游乐设施的技术法规、标准制定和监管难度加大,依靠制造商、游乐园、业主和保险公司的自觉性管理虽然是一个好办法,但是到了一定的程度后难予加大力度。大型游乐设施检查重点除了安装检查和测试、定期检查外,使用中的检查,特别是每次启动前对每个乘客的安全装置的检查非常重要。从检查的形式来看,美国的锅炉、压力容器检查主要是第三方检查机构的有资格检查员检查,包括政府的监管机构和保险公司,虽然部分州允许业主(使用单位)进行定期和修理检查,但要预先取得业主(使用单位)检查资格。电梯的检查强调的是专业企业的有资格检查员检查的基础上,政府的有资格检查员实施监督抽查。专业企业从事检查的检查员可以是保险公司、咨询机构、或电梯公司的雇员。起重机的检查可以由监管机构、认可的咨询检查机构或起重机业主(使用单位)的“有能力的人”进行检查,“有能力的人”只需有一定的经验基础上接受几天认可课程的培训。游乐设施的检查按照各州法规的不同规定,从事检查的检查员既可以是政府的监管机构雇员,也可以是保险公司雇员,有些州也允许由业主或其分包商的雇员进行检查,但必须符合法规规定的资格。各州政府的监管机构通常对锅炉、压力容器、电梯、游乐设施进行注册登记,但起重机械一般不予以注册登记。各州政府的监管机构除了进行一般行政管理,查处违例行为和事故外,也从事具体的设备安全性能检查。

   美国是联邦体制国家,联邦 法律没有规定的地方事务管理权均为各州所保留,各州和地方在地方事务管理上有很大自主权。联邦政府 不监督管理锅炉、压力容器、电梯设备的安全性能,并不影响各州立法机关授权其监管机构监督管理锅炉、压力容器、电梯的安全。《职业安全卫生法》也规定,对于 美国劳工部职业安全卫生管理局( 联邦 OSHA) 没有规定的事项,优先采用各州的法规。美国锅炉、压力容器、电梯设备安全监督管理由各州自行负责。压力管道和气瓶作为运输工具由联邦运输部监管。起重机械安全属于雇佣关系中的职业安全范畴,由联邦 OSHA 或各州 OSHA 负责监管。联邦消费者安全委员会对移动式游乐设施产品有一定的监督权,但游乐设施的监督管理主要是由各州自行决定。除压力管道、气瓶和起重机械有联邦监管机构外的,其它特种设备监管由各州自行决定,使美国各州对特种设备监管程度和方法出现很大差异。

   本文论述的法规和标准是以世界贸易组织 WTO 的定义为基础,即按照立法程序制定的,有强制力的法律文件为法规; 由公认的 民间 机构(团体)在一定范围内, 协商一致制定 、颁布 ,推荐遵循的文件为标准。值得注意的是美国有些技术法规虽也称“标准( Standards )”,却是按照立法程序制定的,有强制力的技术法规,如 OSHA 规章( Regulation )也称 OSHA 标准( Standards )。 美国所有 民间 机构 标准都是自愿性的,包括经国家标准协会 ANSI批准的美国国家标准,标准只有经法规指定才具有强制性。美国机械工程师学会(ASME)锅炉、压力容器、电梯和起重机系列标准、 国家锅炉压力容器检查协会( NB )的 锅炉压力容器 检查规范 、美国测试和材料学会( ASTM)的游乐设施标准是美国各州通用特种设备标准,被大多数州法规指定为部分或全部采用,或作为参考标准。

   美国特种设备安全管理的一个重要特点是利用权威的 民间 机构(团体)统一全国的单位资格和人员资格,统一全国的设计、制造和检查标准。整个 特种设备安全管理体系 充分发挥民间 机构 在统一资格、统一标准的优势和监管机构执行法规的强制力优势,实现优势互补。美国 特种设备安全管理体系是历史上逐步形成,最后 构筑成为一个繁杂、相互渗透、相互制约、兼顾各方利益的体系。

一、美国锅炉与压力容器安全管理

   在美国,锅炉、压力容器如何监管完全取决于各个州、领地和少数几个自治城市立法机关的自行决定。当地立法机关通过立法规定用于监管锅炉与压力容器制造、安装、使用、检查、修理和改造的管理要求和基本安全标准,并授权成立专门的监管机构强制执行。美国各州监管的承压设备种类范围主要是锅炉和压力容器;压力管道和气瓶由联邦运输部监管;部分气体输送系统和油罐由 OSHA监管。各州也不监管属于联邦各部门的锅炉、压力容器,如美国邮政部的锅炉、压力容器由其自行监管。美国各州的立法进程也相差很大,最早的是马萨诸塞州于1907年8月30日有了管理锅炉的法规。到现在为止,还有南卡罗莱纳州一个州既没有锅炉法规也没有压力容器法规;有压力容器法规而没有锅炉法规的只有怀俄明州一个州;只有锅炉法规而没有容器法规的有蒙大纳州等十个州。各州对锅炉、压力容器监管的程度也不同,许多州对农业用锅炉、住宅取暖锅炉、老式历史锅炉、热水锅炉监管不严。各州监管的锅炉主要分为高压和低压两种,最大允许工作压力大于15psi为高压锅炉,否则为低压锅炉。不管是高压锅炉还是低压锅炉,通常都是在各州法规监管的范围之内,但监管程度不同。压力容器通常则是大于等于15psi才属于监管的范围。

   各州法律授权监管机构的首席锅炉检查官负责执行法规,并为首席锅炉检查官提供一些有资格检查员作为职员,实施其指派的职责。每台承压设备安装后应进行一次初始检查,并给予一个唯一的监管标识号码。初始的检查要确保所有安装要求已经达到,并据此签发运行许可证,以后每年或根据所在州的法规规定周期换证。

   大多数州要求承压设备必须按照 ASME锅炉、压力容器规范制造并在 国家锅炉压力容器检查协会( NB)注册。NB注册确保制造过程经独立第三方制造检查机构派出的NB认可制造检查员进行了检查,从而保证了锅炉符合有关设计和制造标准(在美国是ASME标准)的要求。NB在注册中把锅炉制造检查的重要数据永久性地保存,还为业主、监管机构和检查员查阅参考提供了很大方便。除了注册锅炉、压力容器外,NB的另一重大贡献是 制定并维持锅炉与压力容器检查规范( NBIC),NBIC也被ANSI批准为美国国家标准。NB的第三大贡献是 统一全国锅炉压力容器检查员资格水平。一般的 NB认可检查员( 以前称委任检验师﹡) 还不能从事新承压设备制造过程的检查,从事新承压设备制造过程检查的检查员还需要在证书上取得A类签注背书,这种检查员可称为 NB认可制造检查员( 以前称授权检验师﹡) 。 NB的第四大贡献是统一承压设备的修理资格。NB在20世纪70年代中开始对承压设备修理单位的资格进行认可,这样的公司由NB认可并使用“R”标志钢印,安全阀的修理机构也应由NB认可使用“VR”标志钢印,后来再推广到 核部件的修理、改造和更换 认可使用 “ NR” 标志钢印。 NB现在的主要工作还包括制造厂的注册登记,接受制造检查机构, 对业主(用户)检查机构 (OUIO)的认可,向各州立法机关推荐其制定的《锅炉与压力容器安全管理法案》蓝本, 经营安全释放阀实验室, 教育、培训和咨询等。

   承压设备定期检查周期在各个州是不同的,取决于各地法规的规定,高压锅炉通常要求每年进行一次内部检查(停炉检查),和一次外部检查(在用)。压力容器的定期检查周期从 1年一次到5年一次不等。基于不同理由要求把检查周期延长到一个特定的时间(如3个月)通常是会被批准的。

   各州通过法律授权的监管机构除了签发运行许可证,查处违例行为等一般行政管理职能外,也从事锅炉、压力容器的检查。法规授予首席锅炉检查官检查承压设备的权力,保险公司只有被当地保险部门批准向业主(用户)提供承压设备保险时,才能被允许提供检查服务。经保险公司检查的承压设备不需要监管机构再重复检查。在任何情况下,各州的保险公司的检查员必须是有与监管机构雇佣的检查员相同的资格和证书。此外, ASME 定义和认可的公证检查机构包括提供第三方检查的政府监管机构和认可的保险公司。检查员对承压设备实施第三方制造和安装检查时必经符合所有规范( ASME )的要求。各州的监管机构同时也经 ASME 认可成为其认可的公证检查机构,并和 NB 一起从事 ASME 委托的制造厂审查工作,从而较好地实现各州法规、 NB 和 ASME 相互渗透的要求和 相互依赖的关系 。这一繁杂的关系充分发挥 ASME 在制造质量控制的优势, NB 在统一全国检查的优势,各监管机构的强制性权力优势,实现优势互补。一些监管当局对业主(用户)检查员另行规定,这种检查员只限检查其雇主拥有或使用的承压设备,并不能从事新设备的制造、安装检查。 NB 也提供业主(用户)检查单位的统一资格认可。

   各州的一般做法是,购买了保险的锅炉由保险公司进行检查;没有购买保险的新安装锅炉由州监管机构进行初次检查;没有购买保险的在用锅炉的定期检查可以由州监管机构进行,也可以由经认可的业主(用户)检查单位进行检查。由州监管机构和保险公司检查的锅炉的比例在各州是不同的,如密歇根州约有 55%的锅炉由州监管机构检查,伊利诺斯州约有39%的锅炉由州监管机构检查,其余由保险公司保险并检查。

各州立法机关通过锅炉压力容器法案后,有关法规收录到监管机构所属部门的法典中。例如,在加利福尼亚州的劳动法中,设置了有关锅炉、压力容器章节;在纽约州的劳动法中,也设置了锅炉、压力容器的管理内容;在德克萨斯州的行政法 65章中,设置了锅炉压力容器条例;在马里兰州的注释法中设置了锅炉压力安全法令。各地的法规也在不断地调整、完善之中。

   在美国,锅炉、压力容器的监管机构由各个州、领地和少数几个城市自行设立,美国各州政府中都设置了相应的锅炉、压力容器的安全管理职能部门,本书称为监管机构。由于各州的行政机构,组织因州而异,所以锅炉、压力容器的监管机构也因州而不同。美国 50个州中,设置在劳工部的有13个州,设置在工业部有4个州,设置在劳动与工业部的有7个州,设置在许可证发放与法规部有4个州,设置在安全与健康部的有4个州,以及设置在建筑与防火、人力资源、商业以及保障等部的有18个州。设有职业安全卫生管理部门(OSHA)的州中,OSHA与锅炉压力容器监管机构也并非都在同一部门。OSHA涉及广泛劳动安全,也包括在锅炉压力容器制造、安装、修理、使用和检查工作中的安全(强调的是劳动过程的安全),但不包括锅炉、压力容器的安全性能。由于历史性原因,锅炉、压力容器的安全性能始终依靠锅炉压力容器监管机构来保证。

   联邦 OSHA允许各州实施哪些联邦OSHA法规里没有规定的要求,不干涉各州采取更严厉的安全管理制度,并承认和采纳各州和其它联邦部门在历史上形成的各种管理措施,作为职业安全卫生管理的基础。联邦OSHA对各州监管不严格的承压设备也有一些要求,主要是在 联邦 OSHA规章 1910 分部H 危险的材料中的压缩空气(一般要求)、乙炔、氢、氧、一氧化二氮(笑气)、易燃液体、使用易燃材料喷涂、易燃液体浸沾罐槽、爆炸品代理商、LPG的贮存和处理、无水氨的贮存和处理等,但不设立审批环节,只通过 OSHA的事后巡查来监督 。

   美国各州通用的锅炉、压力容器标准是 ASME锅炉与压力容器规范,现行的ASME锅炉与压力容器规范是2001年的第二十三版。ASME规范范围覆盖控制锅炉与压力容器在设计、制造、检查等方面安全标准。

美国近十年来锅炉、压力容器事故中的死亡人数平均每年 12人,受伤人数平均每年大约67人,事故总数为25001宗,平均每年大约2273宗。在1991-2001年中,非受火压力容器事故造成64人死亡,占全部锅炉、压力容器事故死亡人数127人的50.4%;电站锅炉死亡44人,占34.6%;热水取暖锅炉死亡14人,占11%;蒸汽取暖锅炉死亡5人,占4%。

二、美国电梯安全管理

   美国现有在用电梯约 672,000台,扶梯31,000台。美国联邦政府没有统一的电梯安全监督法规,只有美国职业安全卫生法(Occupational Safety and Health Act of 1970)及其授权制定的劳动安全卫生规章(联邦规章第29篇,Code of Federal Regulations 29),这些法规规定了劳动作业场所(包括船、码头等场所)中有关起重机、电梯、升降机、楼宇维修设备等的具体要求,以及其制造、安装、维修、使用过程中的劳动安全要求。

   联邦 OSHA制定的实施规章只限于职业安全卫生范畴,不包括公众安全。电梯安全不仅涉及劳动安全,也涉及公众安全,OSHA主要侧重于电梯施工中的劳动安全监督管理。虽然联邦OSHA不监督管理电梯的安全,但并不影响各州职业安全卫生管理部门或其它授权部门监督管理电梯的安全。因为《职业安全卫生法》规定,对于联邦OSHA没有规定的事项,优先采用州法规。OSHA成立之时,各州已经对电梯的安全有了一整套管理法规和实施的部门,而同一台电梯又经常同时为工作中的乘客和非工作中的乘客提供服务。所以到目前为止,联邦OSHA没有制定专门适用于工作场所的电梯安全的规章(标准),OSHA规章1926.552中也只提到“ 《 职业 安全卫生法》管辖的,由雇主监护,雇员在工作中使用的永久性升降机(电梯)必须符合《美国国家标准》 A17.1-1965及附录等要求,并根据A17.2-1960及附录等进行检查。”

   而实际上,不管是否实施 本州的职业安全卫生计划,绝大多数州都有自己管理电梯安全的法规。许多劳动安全管理部门获当地立法机关授权,将电梯的监督管理从劳动安全扩大到公众安全。一些独立立法的较大城市则由建筑物管理部门对电梯安全进行监督管理,如纽约市、芝加哥市。还有一些州或市则由其它政府部门对电梯安全进行监督管理。美国各州一般都有电梯方面的法规,并且有相应的行政管理规章。

   美国各州以及较大城市都有相应的政府机构负责监督管理电梯的安全。各州及具有电梯监管机构的城市,他们的监管机构除了有相应的电梯行政管理人员之外,还有一批电梯监督检查技术人员。这些监督检查员行使设备技术监督检查职能,检查设备是否符合法规规定的要求和业主是否遵守法规的规定,并按照规定开具违例通知单。

   为确保安装、改造的电梯符合要求,各州法规通常规定,安装、改造之前需要向政府主管部门申请。政府审查的内容包括安装改造图纸、设备说明、同类电梯或安全装置是否已取得型式试验认证等。电梯安装、改造验收是一个重要管理环节,各州政府雇用的检查员要对新安装、改造的电梯进行验收检查,试验见证。有些地方法规规定的新安装、改造验收试验检查程序相当严格,并且不一定按照 ASME A17的要求,令各电梯制造厂难以适应。

   许多城市和州在电梯和自动扶梯的使用安全监督管理上有相当大的差异。 有一些把责任放在电梯公司上,并且要求定期报告安全方面的状况;一些则鼓励或利用与独立的检查机构合约来开展检查;另一些则是把所有正常的安全检查交给持证检查员做,政府只保留有见证新装和安全装置测试。 当保险公司在电梯检查上是活跃时, 一些管理部门依赖他们报告电梯安全状况。

   一些地方规定:除了政府部门的监督检查外,业主还要按照法规要求聘请电梯公司、保险公司、顾问公司的持证检查员对电梯进行检查和试验,并将检查和试验结果报监管机构备案。另一些地方则规定:电梯的业主可以选择聘请有资格的私人检查员检查,也可以交给政府监管机构检查;前者只需向政府交纳使用许可证费用,后者还要向政府交纳检查费用。应该特别强调的是,后一种做法中政府的监管机构实际上承担了两种不同的职能:一种是属于行政行为的监督检查;另一种是提供检查的服务(受业主委托),承担相应民事责任。

   电梯每年进行一次的空载安全钳测试,五年进行一次满载额定速度安全钳测试,通常是要在本地政府检查员见证下进行。设备检查合格后由主管行政管理机关颁发“运行许可证”给业主。除安全钳等测试外,各州和各市对检查周期有不同规定,如纽约州,客梯每 3个月检查一次,货梯每6个月一次。纽约市规定两年检查5次,其中3次为政府监督检查,2次为业主聘请有资格检查员检查;加州则规定:由有资格的电梯维修保养公司保养且安全状况良好的电梯,检查周期和使用许可证可以延长至2年,其它的则是一年。乔治亚州规定:电梯的检查是每6个月一次,运行许可证则是一年内有效。有些州的规定则是更宽松的,没有规定检查的频率, 尽管他们的首席检查员力争做到每个工地进行一年一次的安全测试。

   美国对电梯制造资格和产品质量监督并没有成文的规定,电梯产品质量主要靠产品质量责任法、消费产品安全法等法规来确定制造者的民事责任,通过消费产品安全委员会的干预和民事责任机制来确保电梯产品质量,这种做法在没有全国统一的监管法规和机构情况下,有效地确保了州与州之间正常的自由贸易关系。

   美国各州比较通用的检查员资格是 ASME认可的QEI检查员资格。现有QEI电梯检查员近3000名。但是,有一些州至今仍没有采纳这些QEI检查员资格,有一些州虽然承认QEI的资格,但同时也有本州的检查员资格考核发证程序。执行ASME QEI-1电梯检查员标准中,有二家培训机构获授权颁发电梯检查员和检查监督员证书。

  美国机械工程师学会 ASME A17电梯自动扶梯系列标准是美国各州通用电梯标准,被大多数州法规指定为部分或全部采用,或作为参考标准。ASME A17电梯标准也被具有很大影响力的建筑物法规范本起草机构:国际规范协商会(International Code Council,简称ICC)所接受,作为参考标准。ASME A17也是经国家标准协会ANSI批准的美国国家标准。

  除了法律和管理规章之外,为便于执行法规和修订法规,许多地区在法律上还规定设立一个电梯事务协调委员会,并规定该委员会由业主、本地制造商、保险公司、公众代表、老人代表等委员组成。

  美国每年与电梯和自动扶梯相关的死亡人数约 30-31人,其中每年约21-22人在电梯中因工死亡(包括上班乘坐电梯的乘客),而扶梯为零;大约6人在电梯中非因工死亡,而扶梯有3人。每年在电梯和自动扶梯中死亡人数中,在设备中或旁边工作的约占50%,属于工作中的乘客约占30%,非工作中的乘客约占20%。根据电梯监管机构的报告,任何人员受伤需要医疗照顾或造成超过 100美元的财产或设备损失作为事故的统计标准,美国电梯事故率约为每年1千台1宗。

  美国电梯安全管理存在的问题首先是各地区技术法规、技术标准不一致。多数州在法规中采纳 ASME 电梯标准,有一些州将本州电梯技术要求写入法规之中,令各个地区电梯技术要求不一致。其次是监管机构不一致。各州的电梯监管机构主要是由历史形成,这些监管机构大多数设在劳动部门,也有一些州、市设在建筑物管理部门,个别州设在其他部门,如商业局等,而城市则多设在建筑物管理部门。三是各州和地方政府过多地卷入电梯安全技术检查,政府承担过多的电梯安全责任。这种做法使政府容易卷入复杂的社会纠纷,浪费政府资源,也容易产生腐败现象。表面上,美国行政、司法制度严谨复杂,但在具体的微观问题上也和我国有惊人的相似之处,困难和问题与各种利益关系纠缠在一起,一时难以解决。

三、美国起重机械安全管理

  美国目前在建筑业中大约有 12.5万台在用的起重机,在一般工业和海运业中还有8-10万台在用的起重机,全国共有起重机20多万台,起重机司机超过 25万名。

  美国劳工部职业安全卫生管理局( OSHA)以职业安全为目的,建立了一套起重机械安全管理制度,除了实施本州职业安全卫生计划的26个州外,职业安全卫生管理局分布在全国10个办事处直接负责全国起重机械安全监督管理,包括建筑业、工业、海运业各种起重机械。实施本州职业安全卫生计划的州,起重机械安全管理制度也 应至少是同样有效的,它们的 起重机械安全管理制度与联邦OSHA基本上没有多大区别 。

  OSHA对起重机械的安全管理主要侧重在使用环节,设计、制造和安装环节主要通过产品质量责任法规规定的民事责任机制调整。起重机械与锅炉、电梯不同,其使用状况和环境复杂多变,使用过程存在很多不安全因素,很大程度上需要依靠起重机械操作人员的技术水平和经验来预测并防止事故的发生。侧重在使用环节监督正是针对起重机械的这种特性而定,并对有效地减少事故起重要作用。

  OSHA 管理起重机械的主要方式与其管理其它职业危害因素类似,主要是制定并以联邦规章形式颁布职业安全卫生标准,对雇主提出职业安全卫生的要求,包括许多起重作业安全措施,并由雇主指定“有能力的人 ( Competent Person )”实施检查。起重机械作业的检查包括起重机械的检查、作业中载荷情况的检查和作业环境的检查。

  起重机械的检查包括最初检查 (投入使用前)、经常性检查(每天检查到每月检查)、定期检查(隔1至12个月)、钢丝绳检查、不定期使用的起重机械检查和测试等安全检查。OSHA对起重机的技术规定都是规章的形式颁发,效力很高,一旦违反这些规定并被OSHA的巡查官员在现场检查发现,将按照《职业安全卫生法》的规定进行处罚,其自由裁量权的掌握参照《OSHA现场检查参考手册》执行。工会和雇员对雇主的起重机械有关的工作安全条件也进行有效的监督,这种监督发现的问题除了通过协商解决外,另一个重要手段是通过向OSHA投诉,再由OSHA安排专项检查来解决。除船上的起重装置和少数州对建筑塔式起重机械实施强制性第三方检查外,OSHA并不要求第三方检查,雇主可以指定自己有能力的雇员进行起重机械的检查,也可以请专门的检查机构进行检查。前者只需经OSHA认可的培训机构培训并获该培训机构颁发相应证书的人,后者所述的专门检查机构需经OSHA认可。

  OSHA在一封解释公函中声称:有关的联邦规章对只用在建筑工地和工业上的起重机械、桅杆起重机和其他物料处理装置不要求任何证书,OSHA有关的规章要求所有以上设备应由有能力的人或一个政府机构或美国劳工部认可的私人中介代理(检查机构),在初次使用前和今后每年进行一次的检查,业主必须(也只需)保留这些检查记录。按照OSHA规定,雇主也不需要向任何机构注册登记或备案这些检查记录,只要在OSHA巡查官员现场检查时,能够出示这些检查记录就符合要求。

  有些实施本州职业安全卫生计划的州(如加利福尼亚、康涅狄格、密歇根、内华达、纽约、俄勒冈等 6个州)

  对起重机械的检查要求有些不同,但不低于联邦的要求,如加州对起重机械的一年一次定期检查和 4年一次的负荷试验必须由州管理部门认可的检查代理公司的有资格检查员实施,并直接向业主签发检查证明,没有安全缺陷不需向政府报告,但应保存检查记录备查。而经常性检查则由业主的有能力的人实施。无论何种类型的起重机械的实际操作,雇主必须遵循其制造商的技术要求和说明。

  培训和考核一个能力和资格水平符合 OSHA规章和ANSI/ASME标准的桥式起重机或流动式起重机检查员,包括实施OSHA要求的每日/每月/每年检查和 ANSI/ASME要求的经常性和定期性检查,通常应在有 3年相关的起重机械操作、维护、修理、检查、安全和监督工作经验的基础上,参加OSHA认可的培训机构 4天 检查员培训课程,通过笔试,并由培训机构自行颁发检查员证书。

  起重机械法规是劳工部按照《职业安全卫生法》授权,依照法定程序制定并在《联邦公告》公布的职业安全卫生规章(也称 OSHA标准), 这些规章收录入 《美国联邦规章》 CFR第29章 。起重机械的规章主要有三类,第一类是工业类规章 (1910),第二类是建筑业类(1926), 第三类是航运业,航运业又分为造船厂起重机 (1915)、码头起重机(1917)、海岸起重机)(1918)和船舶起重装置(1919)四种。

  美国起重机械标准主要由美国机械工程师学会 ASME B30索道、起重机、桅杆起重机、提升机、吊钩、千斤顶和吊索安全标准委员会起草制定,颁发的AMSE标准,这些标准再经ANSI认可颁布成为美国国家标准,有时也称ANSI标准。也有一少部分起重机械标准采用其它机构的标准,如动力臂架式起重机和铲车协会的《移动式液压臂架式起重机2号标准》等。

  不管是 ASME标准、其它机构制定的标准,还是再由ANSI确认的美国国家标准,都是自愿性的。但是,OSHA往往在规章中指定起重机械应遵守的标准,从而使有关的起重机械标准具有强制性。另一方面,从产品质量责任法规中,遵守公认的标准对证明产品没有不合理缺陷有重要作用,以便于减低不可预见责任的风险。

  依照劳工统计局报告的致命的职业伤害 (CFOI)数据,在 1993年美国涉及到起重机械的致命的职业伤害有79宗, 1992 年OSHA回顾了前 5 年工业和建筑业中的 400宗起重机械的意外事件调查文件,从而识别出 354个死亡个案,平均每年死亡 71人。

  美国起重机械安全管理特点是抓住了起重机械安全问题的实质,即对起重机械安全性能、载荷和环境实施的作业检查,并利用雇主和雇员之间的制约关系和政府的强制性检查来落实这种起重机械作业检查制度。政府并不对起重机械进行注册登记,而政府的强制性检查也是和职业安全卫生检查一起实施,这方面与锅炉和电梯的管理有很大的不同。这种做法总体效果不错,可以使政府用较少的资源实现有效的安全目标,但也存在一些问题。

  美国起重机械安全管理存在问题首先在城市建筑工地的起重机安全已经超出职业安全的界限,涉及到公众安全。单靠雇主和雇员制约关系和政府的不定期检查已经不能满足社会对起重机安全的要求。例如,加州 1989年旧金山市区的塔式起重机倒塌造成两名市民死亡的事故发生后,州立法机关对当时的起重机械安全管理体制不满意,立法规定由州职业安全卫生 部门 ( DOSH)雇用安全工程师对塔式起重机实施一年2次的检查,并对塔式起重机颁发运行许可证。所有塔式起重机的竖立、爬升和拆散也要通知DOSH并得到许可。其次是法规和标准中对起重机械的使用、检查、维护、安装作业人员和信号工的要求或资格规定不明确,并且现有的法规和标准不能完全适应目前用于建筑业的起重技术进步和设备的发展, OSHA的技术法规更新换代太缓慢,像在旧金山市发生事故的自爬升塔式起重机就缺少有关针对性的法规要求。第三是政府的强制性检查并不完全到位,有一些雇主没有依法对起重机械进行检查。

四、美国游乐设施安全管理

  在美国,每天平均约有一百万人到游乐场去游玩,多数人都多次乘座游乐设施。无论是时速为 100 英里的“过山车”、还是气动“月球弹跳”,在每一次的乘坐中,顾客的安全都是最受关注的。安全是游乐业的根本所在。

  美国 游乐设施行 业及其发展可追溯到 20 世纪 50 年代沃尔特迪斯尼公司在发展主题公园概念方面所获得的巨大成功。在随后的几年里,美国 游乐设施行 业蓬勃发展,到目前,已经建立起丰富多彩、形式多样的游乐体系,他们包括主题公园、家庭游乐场、水上公园、博览会、滑雪场和家庭游乐中心。目前美国有游乐园 440多家,嘉年华500多个,每个嘉年华有移动式游乐设施1-100台。美国现在有过山车600多台,其中座式443台,反转式42台,悬挂式11台,站式9台,飞行式8台,滑道式4台,四维过山车1台。

  美国的 游乐设施安全监督管理由两个系统分别进行。首先,移动游乐设施作为消费产品的一种,由 美国消费产品安全 委员会( CPSC)行使产品缺陷投诉受理、调查鉴定和召回的管辖权。其次,固定游乐设施和移动游乐设施由各州自行决定如何进行监督管理,包括是否要求许可证和注册,是否进行强制性检查,成立专门机构进行检查还是由保险公司进行检查,是否强制性要求保险以及保险的额度等,各个州是各自为政的。 美国实行联邦体制,国家法律没有规定的地方事务管理权均为各州所保留,各州和地方在地方事务管理上有很大自主权。 目前已经有 39个州有自己的法规,有3个州有法规,但没有检查机构,只需要保险公司的检查。各州负责管理游乐设施的监管机构差别很大,有的设在职业安全卫生管理部门,有的设在公共安全管理部门,有的设在电梯管理部门,有的设在建筑部门,甚至在农业部门、卫生防疫部门等。此外,属于职业伤害范畴的事宜,联邦或地方职业安全卫生管理机构也有权管辖。 各个州的负责游乐设施的 监管机构 ,以及法规、许可证和检查要求见附件六。

  美国各种游乐设施行业协会代表他们的会员协调行业关系,尤其是在立法、制定标准、统一资格等过程中。这些组织包括:游乐和娱乐设施安全委员会 (CARES)、国家游乐设施安全 官员 协会 (NAARSO)、 国际游乐场联合会( IAAPA)、户外的娱乐行业协会(OABA) 和国际游乐设施 行 业制造业供应商协会 (AIMS )等。

  美国游乐设施安全监管由联邦、州、地方法规,以及像谜一样的专门豁免条款混乱地拼凑而成。一般来说,移动式嘉年华比游乐园监管更为严格,小型游乐园监管比大型游乐园更为严格。游乐园的固定游乐设施完全从联邦安全监管中免除,嘉年华的游乐设施是通过联邦《消费产品安全法》监管,某些游乐设施由州或地方安全法规监管。《消费产品安全法》广泛地适合于各州、各种类型、各种场所的移动游乐设施。全美国十个最大的主题公园的其中七个是在没有任何独立第三方监管下运作。这些主题公园和游乐设施制造者无需要向公众披露他们的安全记录,州的安全官员也不能调查研究其有关的严重事故,即使是乘客死亡事故。

  各州的法规一般要求游乐设施拥有者向监管机构报告有关伤害,但报告的标准有很大的差异。各州的法规一般授予监管机构调查事故的权力,对事故的原因提出没有偏见的评定和采取某种措施防止同类事故的发生。但一些州允许大型游乐园自行调查其事故,出现明显的利益冲突。

  多数州都要求固定式游乐设施安装前和移动游乐设施移装后投入使用前申报,经检查合格发给运行许可证,监管机构制定游乐设施检查的要求。运行许可证有效期多长,每个州是不同的,多为 1年,定期检查合格后更换或延期许可证,许可证费用为50~100美元不等。

  检查机构分为政府的监管机构、保险公司检查机构、私人顾问公司检查机构等。一些州政府 监管机构除了签发运行许可证,查处违例行为等一般行政管理职能外,也从事游乐设施的检查, 雇有自己的检查员;一些州要求游乐园和嘉年华购买责任保险,依靠保险公司派遣检查员;另一些州允许任何符合一定要求的人实施检查。具体由哪类检查机构实施何种检查按各州自己的法规规定,有些州规定新装的游乐设施由政府的监管机构的有资格检查员检查,定期检查可以由业主选择经认可的私人检查机构,也可以委托州政府监管机构定期检查,如加利福尼亚州,州政府的监管机构还要进行一年两次检查;另一些州的游乐设施不管是新装检查还是定期检查,都由政府监管机构实施;还有一些州的游乐设施全部由保险公司或私人检查机构实施检查;并且还有一些州到目前为止仍不需要强制性检查和许可证。对于游乐设施的检查员资格,有些州认可美国国家游乐设施安全检查官员协会 NAARSO颁发的检查员证书,也有一些州有自己的游乐设施检查员认可制度。许多州要求游乐设施拥有者购买一定赔偿额的责任保险,保险赔付额多为100万美元。

  法规通常规定操作人员的培训要求,这将有助于确保操作人员在安全操作和维护游乐设施上获得适当的培训。法规通常也包含要求乘客对遵守张贴的安全规则,并增加游乐园和嘉年华的拥有人驱逐捣乱者的权力。一些州的法规计划在中学、教堂和其它团体中实施教育计划,教育消费者游乐设施安全是防止事故的重要步骤。

至目前为止,仍有阿拉巴马州等十一个州没有监管游乐设施的法规。仅有 37个州要求报告游乐园事故,很多州也仅是要求报告死亡和灾难性事故,如骨折和脑震荡只有24个州要求报告。佛罗里达州虽然有监管游乐园游乐设施的法规,但法规对雇佣1000职员以上的游乐园有专门的豁免,佛罗里达州的主题公园(全美十大主题公园有7个在佛罗里达州)并不需要报告任何游乐设施相关的事故,即使是乘客死亡事故。

  美国游乐设施现行的安全标准是美国测试和材料学会( ASTM) F-24委员会制定的系列标准,游乐设施行业已经通过ASTM制定了一系列工程标准。ASTM F-24委员会起草的标准是美国游乐设施行业产品安全的核心,它确定了游乐设施的设计,制造、操作、维修、检查和事故(故障)记录等标准要求。一些游乐园、嘉年华和制造商自愿地采用了这些标准。有35个州在他们的法规中至少部分地采用了F-24委员会起草的标准。这些游乐设施ASTM安全标准在帮助行业和政府制定统一的检查要求和权衡安全利益方面的价值是无法衡量的。但安全标准本身并不具有义务和确保遵守。现行的ASTM游乐设施安全标准也备受指责,原因是该系列标准过于空洞和缺乏细致的描述。ASTM F-24委员会拥有技术专家和立法专家的财富,但危险地缺乏消费者的意见。考虑到标准对行业的指引应全面兼顾游客的利益和观点。F-24委员会需要更强大的消费者代表,如何有兴趣,任何人每年花费75美元即可加入ASTM F-24消费者联盟。

  美国消费产品委员会一份关于游乐设施伤亡报告显示, 2001年游乐设施死亡人数3人,2000年为1人,1999年为6人,从1987年至2000年,每年游乐设施的死亡人数约为4.4人。

五、借鉴

  美国是市场经济高度发达的国家,研究和了解美国的特种设备安全管理的模式,有助于我国在社会主义市场经济转形中加强特种设备的安全管理,少走弯路,避免出现重大事故。同时,也要借鉴美国特种设备安全管理的经验,针对不同特种设备特点建立行之有效的社会化管理方法,提高行政管理效率,降低行政管理成本。参考美国的经验,按照我国目前的具体情况,实行特种设备分类管理,调整行政审批重点,推进资格管理社会化,强化行政执法技术监督检查,促进检查市场化。

  特种设备安全管理应该考虑采取分类管理的方式。目前管理的特种设备有很多种,有像高压蒸汽锅炉、易燃有毒有害介质的压力容器、架空客运索道、大型游乐设施、电梯等危险性较高的设备,也有大量危险性不大的小型常压热水锅炉、电蒸汽发生器、压缩空气罐、钢瓶、电动葫芦、杂物电梯、厂内机动车、小型机动游乐设施等。这些危险性相差很大的设备,如果用等同于高压蒸汽锅炉的管理方法进行管理,现有的行政管理人员远远不足够,而配合这种管理所化费的社会成本也是太高。美国联邦职业安全卫生管理局管理这种小型危险性设备的方式得值得我们借鉴,劳工部以美国联邦规章( Code of Federal Regulation)的形式发布职业安全卫生规章(标准),对工业、建筑业、航运业使用的各类起重机械、升降机、工作平台、厂内机动车辆、小型气罐等较危险的生产设备提出要求,包括设备具体的技术要求、新装和定期检查、日常维修保养检查等。利用雇主与雇员劳动关系的制约和政府的监督检查来确保这些规定的实施。政府不对这类设备注册登记。实际运作中,雇员代表或工会通过企业安全委员会进行监督,企业的安全主任也起监督作用,政府还有专门的职业安全卫生巡查官员进行执法监督。这个体系中设备的新装和定期检查结果并不需在政府注册登记,只要求设备拥有者在被检查时出示有关检查报告。新装和年度测试通常由拥有人聘请法规指定界别的执业工程师或监管机构认可的人士实施;使用前或每日、每月的检查通常由拥有人指定的有能力的人员实施。随着建筑工地塔式起重机事故的增多,有些地区(如美国加州、纽约市)在90年代将建筑塔式起重机也列入需要在政府注册管理范围,采取类似于电梯、索道、游乐设施等载人危险设备的管理方式;香港近年也将原属于劳工处管辖的建筑工地升降机和塔式载人平台交给机电署,按照电梯的管理模式监督管理。

  调整行政审批重点,推进资格管理社会化是我国《行政许可法》贯彻实施的重要步骤。把政府行政审批项目减少,把资格的评审交给符合条件的组织,逐步把一些资格的管理也交给权威性的、能负起责任的非营利组织是一个方向。这些资格的管理组织最好是标准的制定组织,能准确把握标准的要求,如 ASME推出的锅炉压力容器制造厂认可、NB的认可的检查员资格都是一个成功的例子。这些资格的管理组织一定要有一个兼顾各方面利益的平衡机制,ASME和NB在制定和维持他们的制造和检查标准规范中就有了这种完善机制。另一个重要因素是要使拥有资格的企业和个人维持取得的资格需要一定的成本,这里可通过维持质量体系、维持雇用有资格人员、支付检查测试和评审的费用的成本等手段,个人的资格可设定要求再教育学分来维持。

  强化行政执法技术监督检查,促进检查市场化。其要点是要建立一支强有力的技术检查和执法监察队伍。可以以目前的安全监察员队伍为基础,从检验机构调出一部分骨干人员组建这支队伍,按设备数量比例确定编制规模组建这支队伍(约 1000台设备1人)。安全监察员维持国家公务员编制,部分增加的人员参照技术监督稽查大队的做法采用地方行政事务编制。监察队伍除了进行设备注册登记等行政管理外,还负责实施新装设备监督检查和试验见证、定期在用设备监督检查、投诉和事故调查。这种监督检查是执法性质,不为设备拥有者或制造、安装、维修者承担民事责任。拥有者还必须聘请执业检查员进行另一种检查,第二种检查也是法定的强制性检查,但拥有者可以选择检查员,即是可以实现市场化的检查。第二种检查可以是独立的第三方的,也可以是业主或其分包商,这主要取决于设备的危险性和设立检查的频率,如果是第三方的检查则还要承担相应的民事责任。还可规定第二种检查结果要向政府备案,为政府提供设备安全状态的数据。也就是说,同时建立一支市场化、职业化的检查员队伍,检查员从事的新装和定期检查也为设备拥有者承担连带民事责任,这支检查员队伍可以吸纳现有检验机构剩余的合资格的检查员。为确保责任的落实,执业检查员应该购买一定数额的责任保险或合作注册一定资本的有限责任公司。职业化的检查员也可以与保险公司联合起来,把保险业务与检查服务捆绑销售,从而减少自身的责任风险。对保险公司而言,销售特种设备保险也需要预先检查。在美国,一些保险公司设有检查部门,聘请持证检查员从事检查工作。有一些州采取对购买了保险并由保险公司检查的设备减少政府抽查次数等鼓励措施,除大型游乐设施外,其它特种设备强制业主购买保险的做法已经消失。

  作为配套,对要求高度运行可靠性的电梯实施强制性维修保养制度,可以减少政府的管理工作量。由法规规定强制实行预防性维修保养,拥有者必须将电梯委托给有维修保养资格的服务企业进行预防性维修保养。一是利用有维修保养资格的服务企业与拥有者相互制约关系,可大大减少技术检查执法队伍人数;其次是利用受雇于维修保养企业有关人员的个人专业资格(注册工程师、注册技术工人)制约维修保养企业。这个模式只要管好维修保养资格,通过有维修保养资格的服务企业就可以很迅速地贯彻政府的管理意图。个人专业资格管理也很重要,要使个人专业资格拥有者珍惜其拥有的资格,才能通过资格制约其行为。政府控制某种职业的就业资格门槛较高,这种职业待遇就高,其资格就会受珍惜。这种配套方案,可以使政府管理人员减少,减少了政府的管理成本,但设备的拥有者需支付较大的维修保养服务费用。香港机电工程署采用这一模式管理电梯、自动扶梯、机动游乐设施、架空索道、建筑工地升降机及塔式工作平台等特种设备。机电工程署的政府公务员除了企业资格、人员资格管理和设备的登记注册外,还承担新装设备的监督检查和年检抽查。香港所有电梯新装和定期的检查测试由保养公司聘请的注册工程师实施并签署报告,机电工程署监督检查后在报告上加签,形成运行许可文件。深圳市人大于 1995通过特区地方立法,参照这种模式建立了独特的电梯安全管理体系。

   政府可用设备注册行政收费的办法向特种设备的拥有者收回管理成本,这也是大多数国家的做法。按照行政收费的原则,需要这种服务的只是少数特种设备的拥有者,将广大纳税人的金钱用在少数人身上并不公平。为了确保检查市场化以后存在个别没有检查机构愿于检查的设备,美国各州政府监管机构均有提供代理检查服务,但要另行收费,这种代理行为已经超出行政行为的范畴,但仍然是行政赔偿的管辖范围内。但如果检查收费是由市场调节的,政府又坚持必须检查后才能使用,检查收费总会与附加相关因素一起趋向合理的水平。
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